Припомняме (бел.ред), че Законопроекта за комисията по финансов контрол е внесен за обсъждане в парламента от Иван Искров - НДСВ и група народни представители и приет на второ четене на 5 декември 2002 г. 11 дена по-късно, на 16 декември, президентът Георги Първанов наложи вето върху закона и го върна за преразгреждане в пленарна зала.
Предложеният Законопроект за комисията по финансов надзор (по-надолу наричани законопроекта и комисията) има за цел създаването на т. нар. “суперкомисия”, която да поеме функциите на сега действащите Държавна комисия за ценните книжа, органите на държавния застрахователен надзор – Националния съвет по застраховане и Агенцията за застрахователен надзор и Държавната агенция за осигурителен надзор. Без да са ясни мотивите за подобно обединяване на изброените органи (вероятно ще се сочат мотиви, свързани с обобщаване на информацията за т. нар. небанкова финансова дейност в един държавен орган, намаляване на администрацията и др.), в законопроекта изпъкват някои проблеми около бъдещото конструиране и дейност на комисията.
Най-напред следва да се обоснове достатъчно ясно смисъла от изграждането на един такъв орган, който да замени действащите сега органи. Ако философията на закона беше изградена на принципа на саморегулирането на контролираните професионални общности чрез интегрирането им в състава на комисията, вероятно проектът следваше да бъде дискутиран с подобаващо внимание от професионалните организации в регулираните области, така че всяка една от тях, която е излъчила представител в новия орган, да даде подходящи препоръки по дейността му. Законопроектът обаче възприема подхода на структуриране на комисията върху чисто държавна основа – избор от страна на Народното събрание на председателя и зам. председателите и назначаване от Президента на останалите трима членове – т.е. това е изцяло държавен регулаторен орган, който явно ще осъществява държавна политика в контролираните области.
Доколкото липсва ясно изразена цел и няма очертана водеща идея, която да обуславя необходимостта от приемането му, законопроектът очертава едно механично обединено тяло – комисията, чиито структури – управленията “Инвестиционен надзор”, “Застрахователен надзор” и “Осигурителен надзор” ще продължат да изпълняват досегашната дейност на старите органи, но вече преименувани на управления и под обща “шапка” – комисията. Анализът на основните цели, функции и правомощия на комисията показва, че са обобщени целите, функциите и правомощията, посочени в сега действащите закони - напр. чл. 15 ЗППЦК, чл. 35 ЗДДПО и чл. 22 Закон за застраховането. Конкретно изброените в законопроекта правомощия на зам. председателите, ръководещи отделните управления представляват само изброяване на извършваната до момента дейност от съществуващите специализирани държавни органи. От всичко казано може да бъде направен изводът, че законопроектът представлява една редактирана компилация на сега действащо законодателство и пренасянето на вече утвърдени правомощия на няколко държавни органи върху един новосъздаден такъв, без да се изяснява смисъла на неговото създаване.
Заедно с това обаче със законопроекта се прокарват няколко отклонения от установените правила на работа на подобни държавни органи, които не могат да бъдат оставени без коментар с оглед на вероятното приемане на законопроекта и прилагането им в бъдеще:
а) на първо място се въвежда изключение от принципа на чл. 120 ал. 2 от Конституцията на Република България, като се постановява в чл. 13 ал. 3 необжалваемост на индивидуалните административни актове на комисията по съдебен ред. От една страна вероятността тази разпоредба да бъде обявена за противоконституционна е твърде висока. Конституционният съд в няколко свои решения се е произнасял по възможността законодателят да изключва определени административни актове от съдебен контрол. Тези предели налагат съобразяването на два вида ограничения:
Едното, прогласено в Решение № 8 по к.д.№ 4/99, установява предели за зконодателя, както следва: “Преценката за тези предели предпоставя, че законодателят може да изключи конкретен вид административен акт, а не и всички административни актове на административен орган или органи, макар издадени в границата на тяхната компетентност”.
Другото, изложено в Решение № 5 по к.д.№ 25/96 г., е свързано със защита на основани права на гражданите – “Конституционният съд счита, че законодателят може да установява изключения от съдебния ред за обжалване на административните актове само тогава, когато това изключение не накърнява конституционно признати основни права и свободи на гражданите, или когато друга, по-висша, но изрично конституционно прогласена ценност трябва да бъде приоритетно защитена (такава е например сферата на националната сигурност). Незасягането на основни конституционно признати права и свободи на гражданите е подчертано като критерий за изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията и в решенията на Конституционния съд по к.д. № 13 от 1993 г., к.д. № 9 от 1995 г. и к.д. № 18 от 1995 г.”
Не може да стане ясно от законопроекта защо е необходимо и какво налага индивидуалните административни актове на комисията да са необжалваеми по съдебен ред, след като актовете на сега действащите държавни органи подлежат на съдебен контрол – така чл.13 ал.4 ЗППЦК, чл.22 ал.2 Закона за застраховането и чл.43 ЗДДПО. Не е логично обжалването по административен ред на индивидуалните административни актове на зам.председателите, предвидено в чл.16 ал.2, чл.17 ал.2 и чл.18 ал.2 на законопроекта да бъде пречка за съдебно обжалване на актовете на самата комисия, както не може да се сподели и желанието тя да действа като осбена юрисдикция – съставът й, така както е предвидено да се структурира по законопроекта не дава гаранция за потенциал за работа както такава юрисдикция, съпоставена с досегашното произнасяне на Върховния административен съд по актове на действащите регулаторни органи.
б) предвидени е като правомощие на комисията в чл. 18 ал. 1 т. 2 възможността да “установяват притежаваните от контролираните лица парични средства, материални ценности, включително и ценни книжа и други техни активи”. Такава възможност не е предвидена дори за данъчната администрация, като в чл. 77 на ДПК подобни действия са допустими само при извършване на данъчна ревизия или проверка и то само като мерки за обезпечаване на доказателства, при което самите подлежат на административно и последващо съдебно обжалване, каквато възможност законопроектът не предоставя. Не е ясно и какво изисква предоставянето на подобно правомощие на комисията, което е регулаторен орган, а не данъчен орган и защо просто не се ползват възможностите на тези органи.
в) предвидена е в чл. 18 ал. 3 на законопроекта възможността да се изискват данни за всички банкови сметки на проверяваните лица, заедно с датата на последната операция по тях. В случая се цели явното заобикаляне на чл. 52 ал. 5 от Закона за банките, който въвежда принципа на разпореждане на районен съдия в посочените в закона случаи, така както е предвидено в чл.15 ал.1 т.6 на ЗППЦК. Не е ясно отново какъв е мотивът да се създава суперправомощие на комисията в отклонение от досегашните принципи на действащите закони, отклонение, което сериозно може да се накърни доверието в държавната институция, която може да поиска подобни сведения, без дори да мотивира необходимостта от тях.
г) въвеждат се с чл. 27 ал. 1 на законопроекта т. нар. “годишни такси” от всички контролирани лица с цел финансово обезпечаване на дейността на комисията. Ако това беше орган, включващ елемента на саморегулация на професионалните общности, вероятно тези годишни вноски биха могли да бъдат обяснени на “контролираните лица”. Но когато държавата създава изцяло държавен регулаторен орган нормалното е самата държава да осигури финансирането на дейността на част от самата себе си, а не да изисква от лицата, чиято дейност подлежи на регулация да финансират задължително дейността му,. Предлаганият текст е такова изключение от принципите на действие на правовата държава, че дори коментарът му е абсурден.
д) огромен брой въпроси по дейността на комисията са оставени да бъдат регулирани с подзаконови нормативни актове – наредби, правилници, вътрешни правила и др. – така напр. подзаконови нормативни актове по чл.чл. 9 ал. 2, чл. 10 ал. 4, чл. 11 ал. 2, чл. 14 ал. 1 т. 1, чл. 21 ал. 4, чл. 22 ал. 2, чл. 23 ал. 3 и т.н.
С оглед на изложените съображения се налага изводът, че законопроектът не дава пълна и точна уредба на обществените отношения в областта на т.нар. небанкова финансова дейност, а предлаганата от него уредба е механичен сбор от действащи нормативни разпоредби и обединяване на действащи държавни органи без практическа полза.
Предлаганите “новости” в този законопроект от своя страна са в пряко нарушение на Конституцията, отклоняват се от действащите правни принципи и норми или от принципите на правовата държава като цяло. Това именно обуславя и изцяло негативното отношение към законопроекта като цяло.
USD
CHF
EUR
GBP
