Уважаеми членове на комисията по външни отношения, благодаря ви, че ме поканихте да говоря днес за бъдещето на политиката на САЩ спрямо Русия - тема, която е едновременно критична и тежка. Това е от решаващо значение, защото съвсем ясно сме заключени в период на интензивна и вероятно ще бъде и продължителна конфронтация с Русия, като войната за Украйна е в центъра на тази конфронтация. Поради войната рискът от ескалация, включително пряк военен конфликт между Съединените щати и Русия, е по-висок, отколкото е бил от десетилетия. Въпреки че Съединените щати и техните съюзници не са пряко ангажирани във войната с Русия в Украйна, трябва да сме много ясни, че Русия вижда себе си като във война с нас, пише Андреа Кендал-Тейлър за базирания във Вашингтон The Center for a New American Security (CNAS).

Бъдещето на политиката на САЩ спрямо Русия също е опасно. Това е тежко, защото толкова много се променя - самата Русия се променя в резултат на войната си срещу Украйна по все още непознати начини. Естеството на руската заплаха се развива. Можем да сме сигурни, че нищо няма да се подобри, докато Путин е на власт, но има несигурност относно политическите промени, които войната може да предизвика вътре в Русия и какво ще означава евентуалното напускане на Путин за отношенията с Москва. Войната на Русия в Украйна изисква от нас да преразгледаме дългогодишните предположения и разбирания за Русия и именно тези актуализирани оценки трябва да ръководят бъдещия политически подход на Вашингтон към Русия.

Очаквания за бъдещето на отношенията между САЩ и Русия

Искам да започна с три точки, които трябва да информират нашите очаквания и разбиране за бъдещето на отношенията на САЩ с Русия.

Първо, характерът на отношенията между САЩ и Русия ще остане конфронтационен, докато войната продължава и конфликтът вероятно ще се проточи.

Въпреки че руската армия се бори да спечели на бойното поле, Путин е уверен, че Западът в крайна сметка ще се измори от подкрепата си за Украйна или че политическите промени в Съединените щати и Европа ще доведат до по-малко военна помощ за Киев. Но още повече, продължаването на войната е в личен интерес на Путин. Продължаването на битката има смисъл за Путин поради една основна причина: военновременните автократи рядко губят власт. Да бъдеш във война затваря пътищата за гражданите, военните и силите за сигурност на страната да предизвикат тяхното лидерство. В изследване, което проведох с колегата д-р Ерика Франц, открихме, че от края на Втората световна война само седем процента от персоналистичните авторитаристи - какъвто е Путин - са били свалени от власт, докато е продължавал междудържавен конфликт, започнал под тяхно управление. Други данни по подобен начин показват, че лидерите, които инициират войни, е особено малко вероятно да бъдат прокудени през това време.

Същото не важи за диктатори, които губят войни; те стават по-уязвими към изтласкване. Въпреки че диктаторите като Путин обикновено са сред най-устойчивите на военни поражения, очакванията на Путин за това, което може да се случи, ако бъде свален, вероятно ще оформят неговите изчисления. Лидерите, които се притесняват, че ще бъдат затворени, заточени или убити - съдба, която е най-често срещана сред персоналистичните автократи като Путин - предполагат, че той ще бъде особено чувствителен към дори малки увеличения на риска за неговата стабилност. И много ясната отговорност на Путин за инвазията го прави особено уязвим. Според едно проучване лидерите, които са виновни за войните, са особено мотивирани да продължат да се бият - дори и в лицето на трудностите - защото местните участници ще искат да ги накажат, ако се провалят. Дори ако Украйна е изключително успешна в своята контраофанзива , Путин има всички стимули да се бори с трудностите, което означава, че тази война ще продължи дълго време, значително ограничавайки обхвата на отношенията между САЩ и Русия.

Второ, Путин не само е готов да запази властта, но конфронтационния характер на отношенията между САЩ и Русия вероятно ще се запази и след неговото напускане.

Докато войната продължава, Путин вероятно ще може да устои на всеки ответен удар. Не само продължаващата война подобрява перспективите му за политическо оцеляване, но и политическата система, която е изградил през дългия си мандат. Путин създаде в Русия това, което политологът Милан Сволик нарича установена автокрация, при която служителите на режима и елита са напълно зависими от лидера и са инвестирани в поддържането на статуквото, от което се облагодетелстват. В изследването, което проведох с д-р Франц, намираме че типичният автократ след Студената война, който е управлявал 20 години (Путин е на власт от 23 години), в крайна сметка управлява общо около 36 години. Промените, които той организира в Русия, правят бъдещето на отношенията между САЩ и Русия по-проблематично. Путин вече води Русия в по-тъмна, по-авторитарна посока. Докато авторитаризмът в Русия се втвърдява след завръщането на Путин на власт през 2012 г., неговата инвазия в Украйна засили този авторитарен обрат. Неправомерното задържане от страна на Русия на репортера на Wall Street Journal Еван Гершкович през март и осъждането на опозиционния активист Владимир Кара-Мурза на 25 години затвор през април, например, зловещо напомнят съветските времена.

Ако не друго, Путин движи Русия в по-тоталитарна посока, тъй като се опитва да мобилизира руското общество в подкрепа на неговата война не само срещу Украйна, но и срещу Запада със Съединените щати в центъра. Както отбеляза руският анализатор Андрей Колесников, вече не е възможно руснаците да останат неангажирани. Както отбелязва той, "Все повече и повече руснаците, които са икономически зависими от държавата, откриват, че трябва да бъдат активни путинисти." Обществото се милитаризира, публичните актове на подкрепа нарастват, както и случаите на руснаци, докладващи за " антипатриотична" дейност на своите съграждани. Пропагандата на Путин, която представя Съединените щати като враг, заедно с това, което вероятно ще бъде дълбоко недоволство на Русия от западните санкции и ролята, която американските и европейските оръжия са изиграли в много големия брой руски жертви, вероятно ще имат дългосрочни последици за начина, по който руснаците гледат на САЩ и отношенията между двете страни. На фона на пропагандата на Кремъл много руснаци изглежда се чувстват обсадени и често също толкова озлобени, колкото и самият Путин; тази динамика е много вероятно да поддържа агресивна Русия, дори след като Путин си тръгне.

Предвид обществените промени, настъпващи в Русия, очакванията във Вашингтон трябва да са, че авторитаризмът и контурите на руската външна политика ще надживеят Путин. Историческите данни показват, че за всички автократи след Студената война (с изключение на монарсите), които са на власт 20 или повече години, авторитаризмът продължава след напускането на лидера в 76 процента от случаите. Когато такива лидери са и по-възрастни персоналистични автократи, авторитаризмът продължава - или със същия режим, или с установяването на нов - 92 процента от времето. Нещо повече, същият авторитарен режим често остава непокътнат, след като дългогодишни лидери напуснат поста си - перспектива, която ще стане по-вероятна, ако Путин напусне поради естествена смърт или воден от елита преврат.

Подобна приемственост вероятно ще се разпростре върху природата на руския режим и неговите външни отношения. Наследниците, които се отклоняват от статуквото, вероятно ще предизвикат яростна съпротива от страна на "старата гвардия", която има значителен контрол върху лостовете на властта в системата. Освен че отстраняват (ако могат) лица, които представляват особено сериозна заплаха за тях, новите лидери, които наследяват поста, са склонни да се придържат към предишната програма. В страни като Сирия и Узбекистан, например, наследниците на дългогодишни лидери (съответно Башар ал-Асад и Шавкат Мирзийоев) показаха ранни признаци на либерализация чрез действия като освобождаването на политически затворници, само за да се върнат към традиционно по-репресивни практики .

Отчасти поради тези причини изследването на Сара Кроко установява, че когато наследниците идват от същия режим като лидерите, участващи в започването на война, те вероятно ще продължат конфликтите, които са наследили. Като нахлуе в Украйна, Путин натовари бъдещите руски лидери с неприятни проблеми - прекратяване на войната, разрешаване на въпроси за незаконното анексиране на Крим и четирите украински територии, военновременни репарации и отговорност за военни престъпления, например - които дълго ще усложняват отношенията на Русия със Съединените щати и Европа. Въпреки че нов лидер може да промени тона на външните отношения на Русия - точно както преходът от Путин към Медведев създаде възможност за сътрудничество между САЩ и Русия, която не съществуваше с Путин като президент - широките контури на руската външна политика вероятно ще издържат.

Трето, заедно с намерението, Русия ще запази значителен капацитет да предизвика Съединените щати, въпреки че естеството на заплахата се развива.

Нахлуването на Русия в Украйна беше огромна стратегическа грешка, оставяйки Русия по-слаба военно, икономически и геополитически. Като се имат предвид тези факти, ще има силно изкушение да се омаловажава Русия като заплаха. Това би било грешка. Руската сила и влияние може да намалее, но Русия ще се адаптира. По-конкретно, колкото по-уязвим се чувства Путин предвид деградацията на руските конвенционални сили в Украйна, толкова по-вероятно е той да разчита на нетрадиционни методи за постигане на целите си. С гръб към стената, Кремъл също ще изпитва по-малко угризения относно опитите да дестабилизира враговете си чрез понякога екзотични и трудни за проследяване методи в сферата на биологичното, химическото, киберпространството или изкуствения интелект.

Като начало, Кремъл почти сигурно ще засили кампаниите си за дезинформация. Русия видя колко ефективни могат да бъдат подобни кампании: дезинформацията и пропагандата допринесоха за решенията на лидерите в Африка, Латинска Америка и Близкия изток да останат неутрални или предпазливи след нахлуването на Москва в Украйна. Обвинявайки Украйна в извършване на жестокости, които руските войници са извършили във войната, представяйки западните санкции вместо инвазията на Русия като отговорна за високите цени на храните и енергията и убеждавайки мнозина, че води отбранителна война срещу разширяващия се НАТО, Русия размива критиката на нейната военна агресия.

Кибератаките вероятно ще бъдат все по-важен и разрушителен инструмент. И най-зловещото е, че колкото повече щети понесе руската армия в Украйна, толкова по-вероятно е тя да разчита на перспективата за ядрена ескалация, за да компенсира конвенционалното превъзходство на НАТО в Европа. Руската армия изглежда наистина по-комфортна с идеята за ограничена ядрена употреба в сравнение със западните си колеги. Разбира се, използването на ядрени оръжия е политическо решение, но преобладаването на доказателства предполага, че политическото ръководство на Русия може да обмисли ограничена употреба на ядрени оръжия, ако се сблъска с такова поражение, което може да застраши режима или държавата. Бъдеща криза или конфликт с НАТО ще остави на Москва малко конвенционални възможности, преди да реши да заплаши или потенциално да използва ядрени оръжия, съкращавайки пътя към ядрена война.

Нарастващият внос на нестратегически (или тактически) ядрени оръжия за руската армия означава, че страната е по-малко вероятно от всякога да се съгласи с договорените ограничения на своя ядрен арсенал. Решението на Русия да спре участието си в Нов СТАРТ подчертава тази динамика. Това е особено проблематично, като се има предвид, че Русия има по-диверсифициран ядрен арсенал от Съединените щати, с различни видове нестратегически оръжия и доктринално изглежда, че е по-склонна да използва тези оръжия в конфликт. Настоящата враждебност в Конгреса на САЩ към Русия и фактите относно Москва за нарушаване на договорите, които подписва, също намаляват шансовете Съединените щати и Русия да се съгласят на замяна на договора Нов СТАРТ, след като изтече през 2026 г. При липса на споразумение, способността на Русия да произвежда стратегически ядрени оръжия и да разгръща нови системи няма да бъде проверена и Съединените щати ще загубят важна информация за стратегическия ядрен арсенал на Русия. Трябва да се отбележи, че Китай също модернизира своя ядрен арсенал. В резултат на това Съединените щати ще се окажат изправени пред две неограничени ядрени сили, и двете фокусирани върху Съединените щати като основна заплаха.

Препоръки за политиката на САЩ спрямо Русия

Най-добрият път към по-добри отношения с Русия минава през Украйна.

Съединените щати имат много ограничена способност да оформят директно траекторията на отношенията между САЩ и Русия. Единственият най-важен начин да се оформи бъдещата траектория на отношенията е като се даде възможност на Украйна да победи Русия. Русия, която направи значителни териториални придобивки в Украйна, вероятно ще бъде насърчена - постоянна, ако не нарастваща заплаха за Европа и Съединените щати. Такава Русия не само би представлявала директна заплаха за Съединените щати и техните съюзници, но и нейната продължителна агресия би отклонила вниманието на трансатлантическите партньори от справянето с други, належащи глобални предизвикателства.

Военното поражение на Русия, напротив, повишава перспективата за по-значима политическа промяна в Русия. Като се има предвид втвърдената среда, в която Путин работи сега, е малко вероятно да настъпи значителна политическа промяна без сеизмична промяна. Една украинска победа във войната може да осигури катализатор за промяна. Превръщането на руското поражение в политическа промяна далеч не е гарантирано; персоналистичният характер на режима на Путин създава особено силни насрещни ветрове за промяна. Изследванията показват, че тъй като персоналистичните диктатури имат малко институционални механизми за улесняване на координацията и техният елит гледа на съдбата си като на обвързана с тази на лидера, персоналистичните лидери са най-способни да издържат на военни загуби.

И все пак дори персоналистичните авторитаристи не са имунизирани срещу последствията от лошо военно представяне. Изследванията на Чиоза и Гоеманс показват, че от тези лидери, които са били прокудени в резултат на война, всички са преживели военно поражение. Всъщност приблизително половината от всички лидери, които губят война, също губят власт. Както при други сеизмични събития - като икономически или природни бедствия - военните поражения могат да разкрият лидерите като некомпетентни, правейки видими пукнатини в щита на автократа, които разбиват аурата им на непобедимост. Такива сътресения също така създават фокусна точка за мобилизация, улеснявайки колективните действия, които са необходими за премахване на установените режими. Тогава украинска победа повишава перспективите за по-значима политическа промяна в Русия и, което е критично, може да даде на бъдещите руски елити и руската общественост ценен урок за границите на военната мощ.

Незабавно Конгресът на САЩ трябва да продължи да предоставя военната помощ и съдействието, от което Украйна се нуждае, за да победи Русия. В допълнение към поддържането на военна и икономическа помощ, Конгресът може да приеме законодателство, което излага дългосрочен график за доставка на оръжия на Украйна. Такъв ясен, разширен план може да направи Москва по-песимистично настроена за бъдещето на нейната кампания. Парите и ресурсите са много по-склонни от думите да оформят изчисленията на Путин относно неговите военновременни перспективи.

Междувременно Конгресът на САЩ може да допринесе за осигуряването на украинска победа, като изясни, че Киев има гарантирано място на Запад. Конгресът на САЩ трябва напълно да подкрепи военните цели на Украйна и да поеме отговорността за изграждане на подкрепа за членството на Украйна в НАТО, включително за незабавни стъпки, които биха задълбочили интеграцията на Украйна в НАТО.

Притискане и ограничаване на Кремъл.

Също така критично, за да се даде възможност на Украйна да победи Русия, е увеличаването и засилването на санкциите срещу Русия. Подобни усилия са необходими както за промяна на изчисленията на Путин относно способността му да поддържа войната, така и за предотвратяване на бъдеща агресия на Кремъл отвъд границите му. Унизяването на руската мощ изисква Вашингтон да гради върху политиките, които задейства след нахлуването на Путин в Украйна. По-специално, има няколко действия, които Конгресът на САЩ може да предприеме. Първо, като се има предвид значението на руския енергиен сектор, Конгресът трябва да се застъпи за намаляване на горната граница на цената на петрола от текущата цена от $60/барел.

Второ, Конгресът може да продължи да разширява съществуващите санкции. Например, Конгресът може да наложи санкции на Росатам, включително забрана за руски уран, както и персонални санкции върху ръководството на Росатом и служители на Росатом, работещи в Украйна. Трето, Конгресът на САЩ трябва да инвестира в прилагането на съществуващите санкции и контрола върху износа. Вече има доказателства, че Русия работи, за да ги заобиколи. По-специално, Конгресът трябва да увеличи наличните ресурси за изграждане на капацитет за правоприлагане в ключови страни партньори. По същия начин създаването на единна база данни с всички санкционирани субекти и институции, включително свързани лица (като дъщерни дружества и членове на семейството), може значително да засили контрола върху износа и неговото прилагане. Въпреки че това може да не са краткосрочни решения, подобни действия са важни за затягане на съществуващите мерки в по-дългосрочен план.

Засилване на възпирането в Европа.

Русия не е в състояние да започне нова война днес и със сигурност не с НАТО. Но това не означава, че западните политици могат да бъдат самодоволни. На Русия може да отнеме по-голямата част от десетилетие, за да рекапитализира своите конвенционални сили след атаката срещу Украйна, но НАТО има своите проблеми с рекапитализацията. Европейските арсенали се изчерпват. Съединените щати, в сътрудничество със своите съюзници в НАТО, трябва да се справят с недостатъците в отбранителната промишлена база, за да осигурят устойчиви доставки за Украйна в дългосрочен план и да гарантират готовност за бъдещи конфликти.

Освен това тази война показа колко зависима е Европа от Съединените щати за своята сигурност. Въпреки че е изкушаващо да се твърди, че Съединените щати трябва да прехвърлят отговорността за възпирането на Русия върху Европа предвид нарастващото напрежение с Китай, това е нереалистично и опасно предложение. На Европа ще отнеме десетилетия, за да бъде готова. Ето защо Съединените щати трябва да останат ангажирани с укрепването на НАТО, като същевременно работят със своите съюзници от НАТО за укрепване на европейския стълб в рамките на НАТО с течение на времето.

Увеличете коалицията от страни, които се противопоставят на Русия.

Единството и координацията между Съединените щати и техните съюзници след инвазията на Путин бяха изключителни, но Русия далеч не е изолирана в международен план. Путин удвои информационната област, на практика обявявайки НАТО и Запада за отговорни за войната; неговите разкази продължават да резонират с мнозина в глобалния юг. Само 34 държави са наложили санкции на Русия от началото на войната. Русия продължава да изгражда връзки в Африка, Азия, Латинска Америка и Близкия изток. Китай, Индия и други държави от глобалния юг се въздържаха при гласуване в полза на Украйна в ООН. Търговията между Русия и тези страни се увеличи. 87 страни все още предлагат на руските граждани безвизово влизане, включително Аржентина, Египет, Израел, Мексико, Тайланд, Турция и Венецуела.

За да се изгради коалиция от държави, необходима за ефективно противопоставяне на Русия и минимизиране на негативното влияние на Русия в глобалния юг, Конгресът на САЩ трябва да продължи да финансира Американската агенция за глобални медии (USAGM). Важно е, че нахлуването на Русия в Украйна също създаде възможности, които Съединените щати и техните съюзници могат да използват. Русия, например, ще се бори да поддържа продажбите на оръжие - исторически важна връзка, която Кремъл използва, за да привърже страните към Москва - предвид деградацията и лошото представяне на нейната армия.

Съединените щати трябва да търсят възможности да се намесят, за да заменят тези отношения, подкопавайки необходимите приходи за Кремъл и руското влияние в по-широк план. По същия начин някои страни, особено в Централна Азия, които имат близки исторически отношения с Русия, станаха по-скептични към Кремъл след нахлуването му в Украйна. Конгресът на САЩ може да изпрати делегации в ключови страни, за да сигнализира за ангажимента на САЩ. Такива посещения могат да помогнат за насърчаването на тези страни да прилагат по-добре санкциите срещу Русия и с течение на времето да подкопаят руското влияние.

Планиране и смекчаване на въздействието на задълбочаването на руско-китайските отношения.

Войната на Русия в Украйна беше критичен тест за дълбочината на китайско-руските отношения. След нахлуването на Русия Китай остава важен партньор за Москва. Въпреки че имаше граници в това, което Пекин беше готов да направи за Русия, Китай послужи като жизненоважен спасителен пояс за Кремъл, включително чрез повтаряне на руски разкази и теми за войната, увеличаване на покупките на руски петрол и газ и продължаване на износа на микрочипове и други компоненти на Москва, които са били отрязани от Запада. Ако не друго, войната в Украйна и нарастващото напрежение между Съединените щати и Китай засилиха геополитическите фактори, тласкащи двете страни заедно. Въздействието е значително. Пекин не само намалява натиска на Запада върху Русия, но колкото по-зависима става Москва от Пекин, толкова по-вероятно е Кремъл да следва линията на Китай, засилвайки заплахата, която Китай представлява за Съединените щати. Това е особено вярно в областта на отбраната, където Русия може да предостави на Китай все по-сложни способности, включително заглушаване на подводници и други технологии, които превръщат Китай в изключително по-голямо заплаха.

Конгресът на САЩ трябва сега да обмисли възможните отговори на предоставянето на смъртоносна помощ от Китай на Москва. По същия начин Съединените щати и техните съюзници трябва да дадат приоритет на събирането на разузнавателна информация за руските и китайските усилия за заобикаляне на санкциите и контрола върху износа. Ще бъде необходим и засилен мониторинг на разузнаването, тъй като по-голяма част от тяхното сътрудничество в областта на отбраната се осъществява далеч от очите на обществеността. Освен това Вашингтон трябва да продължи да работи с Европа, за да изгради обща картина на предизвикателството, което по-голямата координация между Русия и Китай би поставила и допълнително да насърчи европейските лидери да формулират пред Китай потенциалните разходи за предоставяне на пряка подкрепа за военните усилия на Русия.

Отслабване на хватката на автокрацията.

Съединените щати трябва да продължат да предприемат стъпки за подобряване на перспективите за по-добри отношения с бъдеща Русия. По-специално, Съединените щати могат да предприемат мерки сега, които могат да отслабят хватката на автокрацията в дългосрочен план. По-специално корупцията беше жизнената сила на режима на Путин. Дългогодишните персоналистки режими като Русия са най-корумпираният тип авторитарен режим. Корумпираните и незаконни мрежи укрепват интересите на режима и създават високи бариери пред лица извън режима, които се стремят да получат влияние в системата. По този начин корупцията улеснява запазването на авторитаризма след напускането на дългогодишен лидер. Удвояване на антикорупцията - включително чрез ефективно прилагане на санкции срещу корумпираните олигарси и проследяване на техните активи, засилване на усилията за борба с прането на пари, реформиране на финансирането на кампаниите, повишаване на прозрачността на финансовите пазари и пазарите на недвижими имоти и увеличаване на финансирането за разследваща журналистика - може да отслаби структурната подкрепа за авторитаризма в Русия и по този начин да създаде възможности за политическа промяна в ерата след Путин.

В допълнение към приоритизирането на усилията за борба с корупцията, Съединените щати и техните съюзници трябва да засилят подкрепата за руското гражданско общество - ключова съставка, необходима за поддържане на по-либерална и демократична Русия. Критично, действията на Запада могат да помогнат на руското гражданско общество да продължат работата си в лицето на репресиите на Кремъл. По-специално, голям брой опозиционери, журналисти и други участници в руското гражданско общество бяха принудени да напуснат страната, създавайки нови възможности за подкрепа на тяхната работа извън Русия. Може да се направи много, например, за да се подкрепят журналисти, които сега работят извън Русия, включително чрез визова подкрепа, стипендии, увеличено финансиране и правна помощ. Подобни усилия са необходими сега повече от всякога и биха направили ценна инвестиция в по-добри отношения с бъдеща Русия след Путин.

Нахлуването в Украйна беше огромна грешка, която ще остави Русия по-слаба военно, икономически и геополитически. Но от Съединените щати и техните съюзници зависи да демонстрираме, че сме готови да се възползваме от тази грешка. Именно тези персоналисти автократи - Путин и все по-често Си Дзинпин - са най-податливи на грешни изчисления, защото се обграждат с мъже, които винаги казват "Да". Инвазията на Путин в Украйна беше особено ужасяваща грешка, но е изключително важно САЩ и техните съюзници да се възползват максимално от нея. Правилната политика за Русия - правилната конкуренция със световните автокрации - започва с оправянето на Украйна.