Румен Радев сезира КС за Бюрото за охрана към главния прокурор

Президентът Румен Радев внесе в Конституционния съд искане за установяване на противоконституционност на отделни разпоредби от Закона за съдебната власт и от Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство, с които Бюрото по защита се определя като самостоятелна организационна структура при главния прокурор, съобщават от прессекретариата на президент. 

В последните години чрез последователни промени в Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство, в отклонение от конституционния принцип за разделение на властите, при главния прокурор се оказаха съсредоточени всички основни функции по ръководство, контрол и осъществяване на дейността на Бюрото по защита. По този начин се надхвърлят установените в Конституцията правомощия на прокуратурата и на главния прокурор.

В искането на държавния глава се отбелязва, че Конституцията дава на съдебната власт статут на независимост, която обаче може да се ползва само и единствено с оглед на изпълнение на конституционно установените функции на съда, прокурорите и следователите. Тази независимост не следва да бъде употребявана за осъществяване на други задачи извън тях. Като възлага на служителите на Бюрото по защита полицейски правомощия, а поставя самото Бюро в структурата на прокуратурата и под ръководството на главния прокурор, законодателят възпрепятства упражняването на граждански контрол над осъществяване на полицейски правомощия, с които могат да се засегнат изключително значими ценности като човешкия живот и здраве, свободата, личния живот на лица, отбелязва още държавният глава. 

Главният прокурор не може едновременно да ръководи Бюрото и да упражнява надзор за законност над неговите действия - това означава да надзирава сам законността в собствените си действия, изтъква Радев.

Обновена

Прокурори влязоха в президентството

От Габрово Гешев каза, че не бил запознат с подробности по акцията

Президентът атакува чл. 138, т. 5 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), на чл. 13, ал. 2 и на чл. 14, ал. 1, 2, 3, т. 2, 3 ( в частта, "когато това е разпоредено от главния прокурор") и т. 4 от Закона за защита на лица, застрашени във връзка с наказателно производство (ЗЗЛЗВНП), както и на свързаните с тях разпоредби от същия закон - чл. 13, ал. 1 (в частта "при главния прокурор") и ал. 4, чл. 14в и чл. 14д, ал. 3 поради противоречие с чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 117, ал. 2 и 3, чл. 126, ал. 2 и чл.127 от КРБ.

От президентството напомнят, че Бюрото за защита към е създадено през 2005 г. като отдел в администрацията на Министерството на правосъдието и Съвет по защита, който осъществява контрол над дейността на Бюрото.

Според чл. 1 от ЗЗЛЗВНП законът регламентира предоставянето на специална защита от страна на държавата на определени физически лица, когато не могат да бъдат защитени със средствата, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс (НПК). При влизане в сила на закона (25 май 2005 г.) е създадено Бюро по защита на застрашени лица.

През 2014 г. със Закон за изменение и допълнение на закона Бюрото по защита на застрашени лица към Министерството на правосъдието е трансформирано в Бюро по защита, което в институционален и функционален план се обвързва с главния прокурор. Функциите на Бюрото са разширени, като е предвидено, че по разпореждане на главния прокурор Бюрото може "да охранява и обезпечава провеждането на действия по разследването" (чл. 14, ал. 3, т. 2), а служителите на Бюрото могат да довеждат принудително лица до органи на съдебната власт. Контролът върху дейността на Бюрото продължава да се осъществява от Съвет по защита.

МС прие правилата за защита на застрашени свидетели

Уточняват се предпоставките за изпълнение на мярката релокация в друга държава

Но през 2018 г. допълнително със Закон за изменение и допълнение на ЗЗЛЗВНП контролът върху дейността на Бюрото по защита преминава върху главния прокурор. За Съвета по защита остава само контролът върху една от функциите на Бюрото, а именно - изпълнението на специалната защита (чл. 13, ал. 3). А през 2020 година с алинея 75 изменена в Закона за съдебната власт на Бюрото по защита е вменена още една допълнителна функция - по чл. 14, ал. 3, т. 4 от ЗЗЛЗВНП да организира и осъществява охраната на прокурори и следователи. Условията и реда на тази охрана се определя от съвместна инструкция на министъра на правосъдието и главния прокурор, съгласувана с Пленума на Висшия съдебен съвет (ВСС).

Според президентството овластяването на главния прокурор с функции по ръководство и контрол над дейността на Бюрото по защита се надхвърлят конституционно регламентираните правомощия на прокуратурата (чл. 127 от КРБ) и в частност - на главния прокурор (чл. 126, ал. 2 от КРБ).

Разузнаването и защитата на свидетели куцат според Цацаров

Цацаров изнесе лекция пред студентите на УНСС

"Намирам това законодателно положение за рушащо установения в Конституцията принцип на разделение на властите (чл. 8 от КРБ), на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от КРБ) и на принципа за независимост на съдебната власт (чл. 117, ал. 2 и 3 от КРБ)."

Затова и държавният глава оспорва поотделно и в тяхната взаимовръзка разпоредбите от ЗСВ и ЗЗЛЗВНП: Мотивите му са следните:

• Нарушение на принципа за разделение на властите
• Нарушение на принципа за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от КРБ)
• Нарушение на принципа за независимост на съдебната власт (чл. 133, чл. 117, ал. 2 и ал. 3 от КРБ)

В искането си държавният глава предлага като заинтересовани страни да бъдат конституирани институциите на Народното събрание, Министерския съвет, министъра на вътрешните работи, министъра на правосъдието, Висшия съдебен съвет, главния прокурор, както и организациите на съдии, прокурори и следователи.

В мотивите си президентът Радев посочва, че независимостта на съдебната власт е изрично обявена на конституционно ниво, а възможността на законодателя да предвиди създаване на специфични звена в прокуратурата е ако те преследват по-ефективно изпълнение на специфичните й функции, установено на конституционно ниво - правосъдие, надзор за спазване на законността, разследване на наказателните дела.

Макар и да се развиват по повод на образувано наказателно производство, по естеството си дейностите, които законът възлага на Бюрото по защита, са изпълнително-разпоредителни дейности, аналогични на тези, уредени в Закона за МВР като охранителна дейност и дейност по предотвратяване и пресичане на престъпления, а и вътрешната политика и опазването на обществения ред са от изключителната компетентност на Министерски съвет.

"Ако се допусне възможността орган на съдебната власт да упражнява типични полицейски функции като охрана, предотвратяване и пресичане на престъпна дейност, тогава отпадат възможностите за упражняване на контрол над тази дейност както от друг по-високопоставен компетентен орган в системата на изпълнителната власт, така и възможностите за парламентарен контрол", се сочи в мотивите на президентството, от където и допълват: Дори съдебният контрол върху упражняването на такава дейност би бил ограничен, доколкото прокурорите се ползват с функционален имунитет и могат да отговарят само за умишлени престъпления от общ характер.

Освен това, по отношение на упражняването на полицейски функции прокуратурата има ясно определени конституционни отговорности: от една страна, тя ръководи разследването и упражнява надзор за неговото законосъобразно поведение (чл. 127, т. 1 от КРБ), а от друга - доколкото по т. 3 основната функция на прокуратурата е да привлича към наказателна отговорност лицата, които са извършили престъпления, тя отговаря за реализирането на наказателната отговорност на тези служители с полицейски правомощия, които са извършили престъпления... прокурорът може да контролира по законосъобразност, но не може да ръководи пряко тяхното изпълнение, нито да оценява резултата от тях.

Осигуряването на защитата на лица, застрашени във връзка с наказателно производство, не е сред конституционно определените функции на съдебната власт, нито - в частност сред тези на прокуратурата. Нещо повече, понеже реализирането на наказателната отговорност на служителите, които участват в полицейски операции, зависи от прокуратурата, то тя, като организация, не само че не може да отговаря пряко за планирането и провеждането на отделни полицейски операции, но за да изпълнява конституционно определените си функции, трябва да се ползва със статут на независимост спрямо йерархията на полицейските органи.

Държавният глава атакува и разпоредбите на чл. 138, т. 5 от ЗСВ и чл. 14, ал. 2 от ЗЗЛЗВНП, които възлагат на главния прокурор ръководството на Бюрото по защита, а заедно с това по ЗЗЛЗВНП той осъществява и широк спектър от други правомощия, включително еднолично да контролира дейността на Бюрото, назначава директора и служители и определя техните допълнителни възнаграждения, допуска, разрешава или отказва специални и предварителна защита и еднолично преценява обективността и степента на заплаха.

Съсредоточаването на нормативни, ръководни, контролни и оперативни правомощия на главния прокурор по отношение на служителите на Бюрото за защита нарушава принципа за разделение на властите на собствено основание, защото целта на този конституционен принцип е да попречи на концентрацията на власт и на произвола, който следва от нея. Но освен това, възложените от ЗСВ и ЗЗЛЗВНП функции на главния прокурор представляват недопустимо разширяване на неговите конституционни правомощия по чл. 126, ал. 2 от КРБ. Това е така, защото правомощията на главния прокурор са винаги относими към осъществяването на основната задача на прокуратурата чрез способите по чл. 127 от Конституцията, т.е. само към онази дейност на прокурорите, чрез която се реализира пряко основната функция на прокуратурата като подсистема на съдебната власт. Що се отнася до правомощията му извън рамките на чл. 127 от Конституцията, главният прокурор има правомощията единствено на ръководство и контрол като административен ръководител (Решение № 11 от 2020 г. по к. д № 15/2019 г.).

Освен че недопустимо разширяват правомощията на главния прокурор, описаните по-горе разпоредби от ЗЗЛЗВНП нарушават принципа за разделение на властите и на друго основание. Като поставят Бюрото по защита под контрола на главния прокурор, те пречат на упражняването на граждански контрол над осъществяване на полицейски правомощия, с които могат да се засегнат изключително значими ценности като човешкия живот, здраве и свобода. Така се препятства търсенето на отговорност за действията на Бюрото по пътя на парламентарния контрол, защото главният прокурор не носи политическа отговорност пред Народното събрание; препятства се и търсенето на дисциплинарна отговорност от главния прокурор, защото тя се налага по ред и на основания, които са свързани с правосъдната дейност на магистратите. Главният прокурор не може едновременно да контролира Бюрото и да упражнява надзор за законност над неговите действия - това означава да надзирава сам законността в собствените си действия.

Нарушение на принципа за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от КРБ)

Съгласно чл. 14, ал. 3, т. 2 и т. 3 от ЗЗЛЗВНП Бюрото по защита може да осъществява функции по принудително довеждане на лица до орган на съдебна власт и "охрана и обезпечаване провеждането на действия по разследването", като и в двата случая е предвидено задачите да се изпълняват по разпореждане на главния прокурор. За изпълнение на тези функции служителите на Бюрото могат да използват дадените им по чл. 14д, ал. 1 и 2 от закона полицейски правомощия, които са равни на тези, дадени на служителите на МВР.

В разпоредбата на чл. 14, ал. 3, т. 2 от ЗЗЛЗВНП не е уточнено какъв кръг лица и до кои органи на съдебна власт могат да бъдат довеждани от служителите на Бюрото по защита. Използваният в чл. 14, ал. 3, т. 3 от ЗЗЛЗВНП израз "обезпечава провеждането на действия по разследването" е натоварен с много различни значения - самият глагол "обезпечава" има значение на осигурявам, доставям, набавям, давам гаранция, залагам, ипотекирам, извършвам стимулация и т.н. По принцип провеждането на действия по разследването е уредено чрез НПК и части от ЗМВР, където обаче правомощията на органите, които могат да употребяват принуда спрямо гражданите и правата на отделните участници в производството, са ясно регламентирани.

В текстовото от президентството четат реалната опасност - под формата на принудително довеждане, "охрана и обезпечаване" на действия по разследването, служителите на Бюрото по защита да употребяват широк кръг полицейски правомощия, включително - оръжие и помощни средства, спрямо неясно определен кръг лица и така да ограничават неправомерно основни конституционни права. На практика използването на тази обща и неясна формула "охранява и обезпечава провеждането на разследването" създава предпоставка за заобикаляне на целия комплекс от правни норми, установени в ЗМВР и НПК с оглед гарантирането на справедлив съдебен процес и защита на основните човешки права.

Освен това, в чл. 14, ал. 3, т. 2 и 3 от ЗЗЛЗВНП не е уточнено каква е формата на актовете, с които главният прокурор ще издава разпореждания до служителите на Бюрото по защита (може ли например да има устни разпореждания, ще могат ли служителите да откажат изпълнението на незаконосъобразно разпореждане на главния прокурор), нито каква е правната природа на тези разпореждания. Ако не е ясна правната природа на актовете на главния прокурор в този случай, не е ясно и как ще се гарантира и следи за тяхната законност, нито кой ще носи отговорност в случаите на надхвърляне на законоустановените в ЗМВР ограничения при използването на сила, оръжие и помощни средства от служителите на Бюрото по защита.

С разпоредбите на чл. 14, ал. 3, т. 2, 3 и 4 от ЗЗЛЗВНП на Бюрото по защита са възложени правомощия, които други закони възлагат на други органи и така се създават предпоставки за дублиране на правомощия, неясноти и несъгласуваност както от гледна точка на прилагане, така и от гледна точка на контрола.

По отношение на функциите по конвоирането и принудителното довеждане на лица (чл. 14, ал. 3, т. 2 от ЗЗЛЗВНП) има дублиране на функциите между Бюрото по защита и Главна дирекция "Охрана" към Министерството на правосъдието. В тези текстове президентството открива неяснота относно това - как може да се осъществява ефективно охраната на съдиите, от една страна, и прокурорите и следователите, от друга, при условие че те работят заедно по конкретни производства и тяхната застрашеност зависи не толкова от професията им, колкото от обстоятелствата по конкретното производство.

Не е определен кръгът от производства, по които може да се упражняват действията по чл. 14, ал. 3, т. 2 и 3 от ЗЗЛЗВНП - например не е ясно дали може да се прилага с оглед на извършването на предварителни проверки по ЗСВ, или при вече образувани досъдебни производства, и ако е второто - по кои точно. Не е ясно как разпореждания на главния прокурор по т. 2 и 3 ще се съчетават с правомощията на наблюдаващия прокурор по конкретните производства. Ако главният прокурор може по неопределен кръг производства да се субституира в правата на наблюдаващия прокурор, тогава той се превръща в еднолично олицетворение на цялата институция - нещо, което не следва нито от буквата, нито от духа на Конституцията и закона.

Нарушение на принципа за независимост на съдебната власт Румен Радев вижда в неяснотите и дублиращите функции на главния прокурор, като член на ВСС и директно контролиращ Бюрото при осигуряване на сигурността на прокурорите и следователите. Като поверява охраната на прокурори и следователи почти изключително на волята на главния прокурор, законът създава предпоставки за упражняване на произвол от негова страна и неоправдано влияние върху прокурорите от по-ниските по степен прокурорски органи, с което се нарушава принципът за тяхната независимост, прогласен в Конституцията на Република България.